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作者：天津市中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心研究員，南開大學(xué)中國(guó)政府發(fā)展研究中心研究員，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授 周望
優(yōu)化政府職責(zé)體系，促使各級(jí)政府機(jī)構(gòu)更為合理、高效地履行職責(zé)，一直是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制行動(dòng)框架中的一個(gè)重要板塊。歷經(jīng)長(zhǎng)期的改革實(shí)踐積累和理論提煉，尤其是黨的十八大以來，政府職責(zé)體系不斷優(yōu)化調(diào)整，邁入到一個(gè)全新的發(fā)展階段。
三個(gè)首次：新時(shí)代政府職責(zé)體系的新動(dòng)向
黨的十八大以來，廣受矚目的幾次重要會(huì)議及其綱領(lǐng)性文件，都對(duì)政府職責(zé)體系提出了一系列新要求。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，第一次對(duì)中央與地方政府的職責(zé)作出了明確區(qū)分，即：加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。這一劃分，采取各有所強(qiáng)、而非簡(jiǎn)單的上下對(duì)口的方式，指明了各級(jí)政府需要“差序化”地發(fā)揮長(zhǎng)處及作用。
2018年2月28日，黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，第一次明確提出要解決“上下一般粗”的問題，即必須抓緊解決一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗、權(quán)責(zé)劃分不盡合理這一問題。專門針對(duì)該問題的解決思路則包括：科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，中央加強(qiáng)宏觀事務(wù)管理，地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區(qū)事務(wù)，合理設(shè)置和配置各層級(jí)機(jī)構(gòu)及其職能。這些指向明確的改革思路，在其后的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案中得到了充分體現(xiàn)，政府職責(zé)體系的優(yōu)化工作開始朝著更深層次推進(jìn)。
2019年10月31日，黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出將“權(quán)責(zé)清晰”作為體系建設(shè)要達(dá)到的重要標(biāo)準(zhǔn)，即構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系。“權(quán)責(zé)清晰”位于第一位，它是職責(zé)和機(jī)構(gòu)體系實(shí)現(xiàn)運(yùn)行順暢的基礎(chǔ)，充滿活力則是這一體系運(yùn)轉(zhuǎn)得較為成熟后才會(huì)達(dá)到的良好狀態(tài)。以此為目標(biāo)，該文件還更加具體地提出了“兩加一減”的任務(wù)要求，即適當(dāng)加強(qiáng)中央在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)。
2020年10月29日，黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，將建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，列于加快轉(zhuǎn)變政府職能這一任務(wù)板塊中的首要位置。
近年來，政府職責(zé)體系不斷建立健全，取得了可觀的進(jìn)展。在開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中，推進(jìn)優(yōu)化政府職責(zé)體系這一工作會(huì)得到接續(xù)延展，作為實(shí)現(xiàn)一系列重要目標(biāo)的硬件保障。只有打造出一個(gè)更加精良的政府職責(zé)體系，實(shí)現(xiàn)中央到地方的各層級(jí)政府更加順暢、有效地協(xié)力應(yīng)對(duì)公共事務(wù)，才能夠達(dá)成國(guó)家治理效能得到新提升這一“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)，以及國(guó)家行政體系更加完善、政府作用更好發(fā)揮、行政效率和公信力顯著提升等一系列子目標(biāo)。
構(gòu)建中國(guó)特色的梯度式職責(zé)體系
根據(jù)中央政府、省政府、市政府、區(qū)縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這五層級(jí)政府的現(xiàn)有劃分，并結(jié)合各個(gè)職責(zé)領(lǐng)域本身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，我們可以按照“領(lǐng)域—層次”的雙維度統(tǒng)籌方法，來依次展開職責(zé)內(nèi)容的配置規(guī)劃，形成“梯度式職責(zé)體系”。
這里所說的“梯度式職責(zé)體系”，是在充分考慮到現(xiàn)實(shí)情況、穩(wěn)妥解決“上下一般粗”問題的前提下，強(qiáng)調(diào)事權(quán)、職責(zé)和利益的合理“歸位”與實(shí)際“確認(rèn)”，而非線性地認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)政府層級(jí)的遞進(jìn)關(guān)系、職責(zé)內(nèi)容口徑就需要由寬到窄或由窄到寬，即不會(huì)呈現(xiàn)出一個(gè)梯形或倒梯形這種另類化的“對(duì)口對(duì)齊”職責(zé)構(gòu)建模式。具體而言，“梯度式職責(zé)體系”的設(shè)計(jì)思路包括：
一是“職責(zé)歸位”，每一級(jí)政府都有一份自己的職責(zé)目錄和手冊(cè)。按照職責(zé)本身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)、現(xiàn)實(shí)需求、歷史沿革、條件支撐等要素，將現(xiàn)有的各項(xiàng)職責(zé)分別歸類為共有職責(zé)、各有職責(zé)，即確定哪些職責(zé)是所有層級(jí)政府所共同擁有的、哪些職責(zé)是部分層級(jí)政府所共同擁有的、哪些職責(zé)是單一層級(jí)政府所獨(dú)自擁有的。每一級(jí)政府作為一個(gè)梯度，職責(zé)范圍就是梯度長(zhǎng)度，具體視實(shí)際情況有短有長(zhǎng)。各級(jí)政府的梯度范圍疊加在一起，如同各種尺寸的書疊在一起，由于厚薄、大小不一，顯然并不會(huì)整齊一致。這樣的一個(gè)職責(zé)和機(jī)構(gòu)體系，可能不符合我們對(duì)政府的傳統(tǒng)“審美”和慣性認(rèn)知，但卻是對(duì)真實(shí)情況的反映。
二是“層級(jí)鏈接”，構(gòu)建不同層級(jí)政府之間的多樣化協(xié)作關(guān)系。職責(zé)的各歸其類、各歸其位只是一種人為的靜態(tài)劃分，將職責(zé)事項(xiàng)布置于各個(gè)政府層級(jí)。欲使其合理高效地得到履行，還需梳理好政府間的協(xié)同履責(zé)關(guān)系。全部層級(jí)政府的共有職責(zé)、單一層級(jí)政府的獨(dú)有職責(zé)如何履行，已有豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)、域外做法可供汲取。對(duì)于部分層級(jí)政府的共有職責(zé)，有時(shí)需跳出過去的連續(xù)性思維，構(gòu)造“跳躍式”的層級(jí)搭配及互動(dòng)鏈條。比如，在“中央—省—市—區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”各層級(jí)之間，既可以存在著“中央—省—市”“省—市—區(qū)縣”“市—區(qū)縣”“區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這樣的連續(xù)性三層次、兩層次共有職責(zé)，也可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)治理需求配置出“中央—市—區(qū)縣”“省—區(qū)縣”“市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這樣的跳躍式共有職責(zé)，進(jìn)而形成真正“錯(cuò)落有致”的職責(zé)配置多維空間化形態(tài)。從上至下，既允許“一對(duì)多”、又允許“多對(duì)一”，既可以“連續(xù)對(duì)”、也可以“跨著對(duì)”。顯然，要啟動(dòng)并推進(jìn)這項(xiàng)工程，還需推出一整套更具改革魄力、更加新穎的體制機(jī)制安排，以及一系列新型的配套措施。
三是基于容量平衡的考慮，適度控制下級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)于“額外”職責(zé)的承載負(fù)荷。通過明晰各個(gè)下級(jí)機(jī)構(gòu)的工作屬性、內(nèi)容與“額外”公共事務(wù)的交疊程度，厘清緊密合作與臨時(shí)協(xié)助的邊界，讓真正有關(guān)聯(lián)、有助益的那一部分下級(jí)機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來。而非一味地“求大求全”，不加區(qū)分地將任何主題的工作任務(wù)都全部分發(fā)給所有下級(jí)機(jī)構(gòu)。
四是嘗試設(shè)計(jì)并運(yùn)用“職責(zé)協(xié)議書”這一方式，規(guī)范上下級(jí)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。下級(jí)機(jī)構(gòu)可通過與上級(jí)機(jī)關(guān)簽訂“職責(zé)協(xié)議書”或類似的制度化文本，提前約定履責(zé)的內(nèi)容、方式、時(shí)限、成本分?jǐn)�、�?jī)效認(rèn)定等關(guān)鍵條款，一事一議一簽。通過建立起規(guī)則化的“投入—回饋”正向激勵(lì)機(jī)制，能夠切實(shí)限定下級(jí)機(jī)構(gòu)的資源投入額度，且使得上下級(jí)機(jī)構(gòu)間的權(quán)責(zé)匹配、利益分享更加“名實(shí)相符”，從而有力提升縱向間政府協(xié)作履責(zé)的精細(xì)化水準(zhǔn)。
中國(guó)的政府職責(zé)體系別具一格、自成一體，源源不斷地為現(xiàn)有政府理論提供了新概念、新想法、新知識(shí)。可以說，中國(guó)政府職責(zé)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)模式正處于蛻變升華、邁向煥然一新的醞釀期。從轉(zhuǎn)變政府職能的中國(guó)敘事中提煉出中國(guó)方案、形成中國(guó)貢獻(xiàn)，值得期待。
（來源：光明網(wǎng)）
(編輯：王思博)
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